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專家:網約車安全需社會共治 平臺責任應避免無限化


更新日期:2019-10-08 07:49:49來源:網絡點擊:1489735
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  國辦發文要求科學合理界定平臺責任 專家認為

  網約車安全需社會共治 平臺責任應避免無限化

  編者按

  近期,國務院辦公廳印發了《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》明確提出,科學合理界定平臺責任,明確平臺在經營者信息核驗、產品和服務質量、平臺(含App)索權、消費者權益保護、網絡安全、數據安全、勞動者權益保護等方面的相應責任,強化政府部門監督執法職責,不得將本該由政府承擔的監管責任轉嫁給平臺。

  作為平臺經濟重要代表的網約車行業,近年來由于合規的爭議,以及在一些極端安全事件中所涉及到的平臺責任和義務邊界問題,尤其受到關注。中國的網約車行業到底何去何從,新暴露出來的問題該如何解決,平臺責任的合理界定是其中一個關鍵所在。

  科學合理界定平臺責任,對包括網約車在內的相關行業而言,應該如何實現,關鍵點和難點又在哪里?除了相關企業,社會各界應該做哪些努力?《法制日報》邀請多位相關領域專家,從多元視角提出建議。

  安全保障體系建設需多方參與

  國家信息中心分享經濟研究中心副主任 于鳳霞

  在討論平臺責任時一定要分清楚在哪一個主體含義下討論責任。不同種類的平臺,服務內容不一樣,對整個社會的影響、調動社會資源的方式也不一樣。所以,界定平臺責任是非常復雜的問題,需要分層分類來討論。

  但是不管怎樣分類,有一個共性的討論邏輯,即要區分底線責任和非底線責任。底線責任體現在法律底線、合規底線、道德底線,它強調的是哪些是可為或者不可為。除此之外的則是非底線責任。

  平臺的最大優勢之一就是其強大的技術能力。平臺對其內部經營者負有一定的監管責任,就是要借助其技術能力強化對平臺內經營者的治理。平臺經濟模式下,平臺掌握了大量能夠反映參與者活動狀況的數據,平臺承擔一定的責任,實際上也將成為政府監管的一個重要補充。同時,平臺要有效履行其對內部經營者的監管職責,也需要政府提供必要的支撐和保障。在這方面,政府監管平臺與企業平臺之間需要建立起有效的聯通機制。此外,履責的成本也是一個重要的考量因素。技術能力再強,如果成本過高,超過企業所能承受的范圍,也不適合完全由平臺承擔,需要進一步考慮其責任邊界。

  界定網約車平臺安全責任,既要考慮突發事件發生時應急處置機制,更要關注長效化、機制化、制度化的安全保障體系。這個安全保障體系的建設,同樣需要政府、平臺企業和第三方組織的共同參與。

  近三個月以來,國務院辦公廳發布陸續發布了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》和《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》三個指導性文件。這些文件的出臺,首先明確了對于新業態“創新監管理念和方式,包容審慎監管”的具體措施和工作要求,有助于市場形成更加穩定的政策預期,充分調動和保護新業態經濟主體的積極性和創造性。其次指出了以發展平臺經濟培育新增長點的四項重點任務和領域,為未來幾年平臺經濟發展指明了方向。再次,就平臺經濟發展的兩大重要保障——數據共享和信用體系建設作了進一步的部署。可以預期,我國平臺經濟發展將由此進入新的加速期。

  與此同時,未來中國的平臺經濟發展將進一步規范化,體現在監管趨勢上有三個明顯的特點,即協同化監管、線上線下一體化監管、信用監管。協同監管體現在不同政府部門之間、區域之間、中央政府和地方政府之間的協同,也體現在從政府監管走向多方參與的協同共治的趨勢上。各方的責任邊界會越來越清晰,各方平臺主體的責任也會越來越被壓實。信用監管的兩大重點:一是需要持續建立和完善平臺企業信用檔案,二是支持和引導平臺加強內部信用建設。建立和完善信用監管,還意味著在針對不同領域、不同企業量身定制監管模式的過程中,信用將成為重要的考量因素。

  平臺應承擔合理的安全保障責任

  北京大學法學院副院長 薛軍

  網約車平臺是平臺經濟里比較受關注的典型業態。對網約車的監管還是要回到平臺在法律上的定性,不能因為平臺派單、定價,就認為法律關系上是平臺直接向乘客提供了出行服務。

  網約車司機從法律關系上講,并不是平臺的雇員,而是作為一個獨立的個體經營者利用網約車平臺和作為第三方的乘客發生法律上的交往。只有把這個定性明確了,我們對網約車平臺的治理,對其義務與責任的設定,才會趨于合理化。現在有一些規定,直接讓平臺承擔承運人責任,這就等于否定了網約車平臺很明顯的平臺屬性,讓它與傳統的出租車公司沒有什么區別了。

  網約車平臺需要被當做一個嚴格意義上的平臺來對待,它只能承擔平臺型企業所能夠承擔的責任和義務,而不能在勞動法或者其他法律層面上把它往傳統企業屬性上去靠。否則,就沒有真正理解網約車平臺在交通出行領域的平臺型企業的基本屬性。

  強調平臺的審核責任,要求平臺把好入門關,做好背景審核,這是沒問題的,平臺的確需要承擔。但要讓平臺承擔相應的責任,需要很多配套服務的支撐。比如說平臺審核司機身份證的真假、有無犯罪記錄等,這些信息都掌握在公共部門的手中,如果沒有相應的信息共享,網約車平臺很難進行實質審核。說到底,網約車平臺應該要承擔它與業態相適應的責任。它的主要業態其實就是信息撮合。跑在路上的網約車,車不是平臺的,人也不是平臺的,你卻讓平臺承擔全部的安全責任,這就是與其平臺屬性不符的。

  說到安全,這永遠是個相對的概念。如果我們的大街上每20米就有一個警察,這樣大概率可以讓街頭犯罪降為零,但是這個社會成本是不可承受的。

  什么是平臺應該承擔的合理的安全保障責任呢?一般看來,就是指以平臺現有技術條件能夠以合理的成本把安全環境建設到或者保障到社會普遍所能夠接受的正常水準,我認為平臺就是盡到了安全保障責任。

  先前也有司法案例大數據的分析表明,網約車的涉案率實際上比出租車要低很多——前者只有后者的1/13,這是最高人民法院相關的研究機構發布的數據。所以我認為在已經有實證數據的情況下,還以安全為名來對網約車相關的一些極端罕見個案窮追猛打,并不是實事求是,也不是客觀理性討論問題的態度。極端個案在大千世界中總會以這樣或那樣的方式發生,我們不能只抓個案的眼球效應,而是要看到作為一種新的業態,究竟在統計規律上或者發生安全事件的概率上呈現什么樣的特點,相關的問題是不是高頻多發的典型問題。我個人認為,現在網約車的安全問題被嚴重夸大,過度炒作,嚴重誤導了公眾,形成了一種事實上類似于輿論圍剿的態勢,這一點需要改變。

  另外,監管部門基于安全保障而出臺的一些標準和措施,也應該力求合理。比如,具體的管理措施與安全保障訴求之間有統計意義上或者現實意義上的關聯性,才算合理。比如說通過背景審查,把曾經有吸毒、酒駕等嚴重交通違法記錄的人員排除在網約車司機外,這一要求的確具有內在的合理性和必要性。但是現在為網約車司機設置戶籍要求,為車輛設置車型門檻,其必要性就存在明顯的疑問。因為沒有任何數據表明這些因素與安全問題有明顯的關聯性。

  平臺做到盡職就該免責

  中央財經大學副教授 劉權

  首先作為平臺,由于掌握大量信息,在安全治理上可能比政府監管更有實效性。比如,平臺更容易發現平臺上的一些違法信息,采用的治理手段也能夠更加多元。

  《指導意見》明確提出,“強化政府部門監督執法職責,不得將本該由政府承擔的監管責任轉嫁給平臺。”但是,對于監管責任,到底哪些屬于政府,哪些屬于平臺,實際上還是需要進行具體研究的。對于怎么落實這一條,可以進行進一步研究,要搞清楚到底哪些應該由政府承擔監管責任。

  在平臺經濟時代,相關治理應該強調協作、共治,平臺和政府要學會合作。政府監管存在困境,平臺雖然有能力進行更好的監管,但是平臺進行監管也可能存在一些問題,如監管成本過大,平臺并不是政府資助的公共機構,由平臺承擔本該由政府承擔的責任的話,可能會對平臺造成過大的壓力。

  在互聯網時代,特別是移動互聯網發展的時代,社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動,從線下轉向線上線下融合,從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。面對蓬勃發展的平臺經濟,應理性看待政府規制和平臺自我規制的各自優缺點,有必要邁向多中心、多主體、多層次的合作治理。

  對平臺責任的設置,或者對平臺義務的設置,應當綜合考量利益輕重,即所要保護的利益輕重、平臺性質、平臺能力與平臺負擔等因素,遵循權利、義務、責任對等的原則,避免失衡。

  就社會比較關注的網約車安全責任而言,我認為應當區分法律上的過錯,從法律上判斷它到底有沒有過錯。在乘客致死案件中,平臺其實并不存在直接過錯。如果在應急處理的過程中,有一些不當的做法,那么它要承擔相應責任,但這也是輕微的一點點補充責任。在法律上,平臺對乘客死亡并沒有過錯,因為它畢竟是個體的違法犯罪行為造成的。

  總之,在安全事件過程中,平臺到底有沒有責任,要看其有沒有盡到必要的治理義務,有沒有完善相應的措施,而不能一概而論。如果平臺做到了自己該做的,就不應當承擔責任。《指導意見》里也提到,加快研究出臺平臺盡職免責的具體辦法。

  網約車的安全責任,實際上最后還是應當由市場來解決。因為在市場力量具備優勢的行業,不管是民宿還是網約車企業,都會盡最大努力去完善他們的一些治理措施,努力提高安全保障水平。平臺自己會主動去采取一些措施,在這方面他們是有動力的。如果市場解決不了,市場失靈了,政府就應當介入。

  出臺明確規則 平臺責任不能過度

  《比較》研究部主管 陳永偉

  談平臺責任要先說平臺管理,目前存在著兩種思路:第一種是管制思路,第二種是治理思路。所謂管制思路,就是用政府來執行,而治理的思路其實就是由平臺自主去管理。

  當下緊要的問題是,如何在管制和治理兩方面中找到平衡的點。其實,要參考這兩個維度第一,行為的外部性。如果平臺的活動主要是由外部行為產生的,外部性特別巨大的,那當然需要政府去管它。比如,一些互聯網金融平臺一旦出現問題就可能會引發系統性風險,這就需要政府推出相應的管制政策。第二,掌握的信息。政府相對平臺來講有一個信息上的劣勢,只能管一些原則性的東西,不能管制非常細節的東西比如電商平臺的商品質量、真假的鑒定。所以,一些詳細的審核不應該是由政府出臺相應的規則,而是應交給擁有信息更具優勢的平臺處理。應該綜合考慮平臺的特征,綜合考慮政府在目標和手段上的利弊,來對它的權利、責任來進行劃分。

  就網約車平臺責任而言,關鍵是在制定規則的時候,要盡量避免一些缺乏操作性、很模糊的規則。規則一旦不清晰,就會造成很多問題。為了避免這一點,就應該出臺一些比較明確的規則。

  比如,網約車平臺只要是做到了哪些,就可以實行免責,出了問題也就不必要承擔責任,這一點非常重要。現在的問題,正是由于規則不太明確,導致最后一出問題,就層層加碼,這其實是非常不好的,并不利于真正解決問題。

  我的建議是,政府監管部門方面,一是要出臺一些非常明晰的規則,但這些規則又不能超過合理限度,變得過度化。比如,車軸距到底對網約車安全有什么影響?在立法上,一要明晰化,二要在保證安全的條件下最小化,對一些不必要的標準和要求進行松綁。

  另外,在一些具體事件責任的認定上,應該要采用一些法律經濟上所講的規則,就是預防和避免事故的成本到底有多大,如果需要特別巨大的投入,才能去預防一個非常小的風險的話,其實就是不合理的,也不應該由平臺去承擔這樣的責任。比如,要100%防止一個人的激情犯罪行為,這個責任其實就已經超過了平臺所能承擔的合理限度。

  從理論上,當然是可以做到。比如,每個司機出來之前,派人去他家查戶口,把他的信息搞得明明白白的,每一個乘客上車的時候,給安排一個保鏢。這些都可以做到,但是成本非常高,而且危險發生率相當小,所以也不應該這樣做。

  在理想狀況下,應該是平臺只需要支付一部分成本,就能夠防御一些比較明顯的風險。如果把所有問題和風險都甩鍋給平臺,這就難言合理。正如相關文件指出的,不應把政府應該承擔的監管責任轉嫁給平臺。

  不應只強調平臺責任忽視其權利

  中國法學會法治研究所副研究員 劉金瑞

  新平臺解決了信息匹配不對稱的問題,把供需關系進行連接,讓社會的資源配置更加有效率。網約車作為新業態,促使一個舊的資源分配方式發生了大的轉變。因為資源配置方式的轉變,對于之前保護已有的資源配置方式的舊制度就產生了一個必然的挑戰。這里特別需要法律制度的精細設計。

  《法律如何成就硅谷》中有個觀點認為:硅谷不是天然產生的,而是因為美國的法律制度給了它很多支持,包括避風港原則、隱私保護等一些制度,讓美國的硅谷發展成了世界的科技中心。對照國內,平臺監管,寬容也好,審慎也罷,一定要以法治為基礎、為支撐。

  很多時候監管面對新的業態比較緊張,不知道怎么管,很憂慮。但其實這是系統性的問題,需要社會上各種制度配套。現在到了一個法律制度設計精細化的階段,而不是像補漏洞那樣一點點地補。

  首先我們要達成共識,網約車平臺不應該承擔無限責任。對于平臺來講,安全保障義務肯定不是要對所有線下問題進行兜底的,平臺也沒法做到100%兜底。就網約車平臺的特點而言,其安全保障責任和義務,應該還是主要放在線上。

  在這方面,我們的立法其實是有先進經驗的,包括電商法、食品安全法在內,都是如此。比如,網約車平臺的第一個責任應該是資質審查和信息審核。像人、車等基本的資質有沒有,駕照有沒有,這個車輛是不是快到報廢期了、符不符合要求。網約車平臺雖然是做信息中介服務的,但是該承擔的責任還是要有的。

  當然,企業也不要一味承諾。承諾了做不到的責任,其實會更被動,能做多少就說多少,這才能給社會形成準確預期。另外,需要政府和企業做好對接。比如,違法行為的報告義務。企業不可能處置犯罪行為,但企業發現違法行為,報告給監管部門,監管部門要進行查處。這就考驗一些細節問題,比如監管部門到底有沒有報警接口和平臺對接,如果平臺報告了,但是那邊接不到怎么辦。像這類管理和對接,一定要是各方一起的。

  同時,法律上權利和義務責任是統一的,對于互聯網平臺來說,我們也不能一味只要求其承擔責任,而不給權利。平臺是有一定權利的,這種權利要有法律認可。比如,平臺有大量信息需要核實:外賣平臺需要核實商家食品安全許可證,網約車平臺需要核實司機是否有犯罪記錄,這些都需要有關部門的數據。這就意味著對于相關問題需要大家一起討論解法,而不是只靠平臺自己。依靠多元共治,民眾、公眾、社會組織、消協都有一定發揮作用的空間,而我們所有人共同生活的網絡空間秩序,也理當由我們所有人來共同維護。

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